آلترناتیو طرح بانکداری بدون ربا

محورهای قانون بانکداری

در بخش چکیده این گزارش، درخصوص روند طرح بانکداری در ایران و تصویب قانون عملیات بانکی بدون ربا صحبت شده است. بر این اساس، بیش از سه دهه از تصویب و اجرای قانون عملیات بانکی بدون ربا و چهار دهه از تصویب و اجرای قانون پولی و بانکی کشور می‌گذرد. «طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران» با هدف اصلاح قوانین مربوط به حوزه بانکداری (قانون عملیات بانکی بدون ربا، قسمت سوم قانون پولی و بانکی و سایر قوانین موردی) با امضای 225 نماینده دوره دهم مجلس شورای اسلامی با شماره ثبت 165 چهارم مهرماه سال جاری از سوی اداره قوانین مجلس به چاپ رسید و پس از آن برای رسیدگی به کمیسیون‌های تخصصی ارجاع شد.

طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران دارای 13 فصل و 219 ماده قانونی است که با تمرکز بر قوانین و مقررات ناظر بر بانک‌ها مشتمل بر شرایط تاسیس بانک، ساختار بانک‌ها، تملک سهام بانک‌ها، عملیات بانکی (عقود)، سازوکار تجهیز و تخصیص منابع، گزارشگری مالی، شفافیت، نظارت، مقررات انتظامی، صندوق ضمانت سپرده‌ها و فرآیند توقف، انحلال یا ورشکستگی بانک‌ها، سعی در اصلاح ساختار و عملکرد شبکه بانکی دارد. در این گزارش، کلیات طرح مذکور با تبیین محور اصلی، با طرح اولیه و قوانین موجود مقایسه و نقاط قوت و ضعف آن بررسی شده است. این گزارش با بیان اینکه ارائه طرح از سوی مجلس شورای اسلامی در شرایطی است که اصلاح قوانین حوزه پولی و بانکی در دولت با مشارکت بانک مرکزی از سال 1382 شروع شده می‌افزاید: اما به‌رغم ضرورت‌های بی‌شمار اصلاح این قوانین و تاکید مجلس شورای اسلامی از ابتدای دوره نهم مجلس، مبنی‌بر ضرورت ارائه سریع لوایح بانکداری و بانک مرکزی توسط دولت، لایحه‌ای از سوی دولت درخصوص اصلاح قوانین پولی و بانکی به مجلس ارائه نشده است.

6 دلیل برای تایید

مرکز پژوهش‌های مجلس معتقد است که هرچند در طرح جدید نیز کاستی‌هایی وجود دارد که نیازمند اصلاح و بازنگری است، اما بازوی پژوهشی مجلس ضمن تاکید بر اصل تقدم لایحه بر طرح و تسریع در ارائه لوایح بانکی از سوی دولت به‌منظور تجمیع و ارائه نسخه واحد برای اصلاح قانون، با ارائه 6 دلیل موافقت خود را اعلام می‌کند. «تعلل بیش از حد در ارائه لوایح اصلاحی دولت و ضرورت اصلاح قانون»، «تطابق حداکثری متن نهایی طرح با پیش‌نویس لایحه بانکداری»، «اصلاح طرح و رفع اشکالات اساسی نسبت به نسخه اولیه طرح عملیات بانکی بدون ربا»، «توجه به ابعاد فقهی و شرعی عملیات بانکی در کنار سایر اصول و ضوابط بانکداری متعارف همچون حاکمیت شرکتی، نظارت و شفافیت بانکی»، «عدم اعمال اصلاحات لازم و مورد انتظار در پیش‌نویس نهایی لایحه بانکداری با توجه به چالش‌های کنونی (منجر به تغییرات حداقلی نسبت به قانون موجود شده است)» و «نسخ قوانین متعدد و پراکنده در حوزه بانکداری» 6 دلیلی است که در این گزارش در تایید طرح بانکداری بدون ربا مطرح شده است.

دلایل لزوم تغییر قوانین بانکی

در حال حاضر بیش از 22 سال از اجرای قانون «عملیات بانکی بدون ربا» که در شهریور ماه سال 1362 به تصویب رسید، می‌گذرد، عدم اصلاح قانون بعد از 33 سال در شرایطی است که از نظر مرکز پژوهش‌های مجلس، اکنون ضرورت بازنگری در قوانین بانکی براساس آسیب شناسی‌های صورت گرفته و دلایل مهم آن، بر کسی پوشیده نیست. نخستین موضوع مشکلات عدیده در نظام بانکی کشور با منشأ قانونی و تعدد و پراکندگی قوانین مربوط به تکالیف بانک‌ها است. همچنین شبه‌ربوی بودن و صوری شدن عملیات بانکداری بدون ربا به‌عنوان دومین عامل در بخش آسیب‌های نظام بانکی مطرح شده است. عدم تناسب برخی عقود با ماهیت بانک‌ها و موسسات اعتباری و همچنین با مقاصد و سلیقه مشتریان نیز به‌عنوان دیگر آسیب‌های طرح نظام بانکی مطرح شده است. ضعف ساختارهای نظارتی و حاکمیت شرکتی بانک‌ها و همچنین خلأ متعدد قانونی درخصوص مسائل حقوقی و اقتصادی، ورشکستگی و خاتمه فعالیت نیز دو آسیب آخری است که اعلام شده است. این گزارش با بیان این چالش‌ها در نظام بانکداری که بخشی از آن ناشی از عملکرد قانون است، معتقد است که در سه دهه گذشته تغییر قابل‌توجهی در قوانین حوزه بانکداری صورت نگرفته است. این مساله در شرایطی است که پیش‌نویس لوایح بانکداری و بانک مرکزی از سال 1382، در دولت قبلی و فعلی در دست تهیه بوده است، اما با گذشت 13 سال از شروع تهیه لوایح اصلاحی، تاکنون لایحه‌ای از سوی دولت به مجلس شورای اسلامی ارائه نشده است. این در حالی است که طرح «بانکداری جمهوری اسلامی ایران» نسخه بازبینی و اصلاح شده طرح بانکداری بدون ربا (نسخه مربوط به دوره نهم مجلس شورای اسلامی) است.

4 گام در بازنگری قوانین پولی و بانکی

این گزارش به شکل خلاصه روند بازنگری در قوانین پولی و بانکی در دولت مجلس را در 4گام خلاصه کرده است. گام نخست تهیه لوایح اصلاحی در دولت حداقل از 10 سال پیش صورت گرفته است. در گام دوم درخواست مکرر مجلس از دولت برای ارائه لوایح از ابتدای دوره نهم صورت گرفت. عدم ارائه لایحه و تهیه طرح اولیه مجلس در گام سوم صورت گرفت که ناقص و حاوی ایرادات و اشکالات بوده است. در گام چهارم نیز با تشکیل کمیته‌های کارشناسی و اصلاح و بازنگری در طرح و ادغام با پیش‌نویس لایحه صورت گرفت.

محورهای طرح

طرح جدید بانکداری مشتمل بر 13 فصل و 219 ماده قانونی و دارای ویژگی‌هایی است که برخی از مهم‌ترین آنها در این گزارش مطرح شده است. نخست اینکه این طرح تمامی قوانین و مقررات ناظر بر بانک‌ها را از تاسیس تا انحلال دربر گرفته است و در صورت تصویب یک قانون واحد برای فعالیت بانک‌ها وجود خواهد داشت، دوم اینکه طرح کنونی مجلس همانند پیش‌نویس لایحه بانکداری دولت، به‌درستی به احکام مربوط به پول و ارکان و ساختار بانک مرکزی نپرداخته است. همچنین به غیر از فصل پنجم مربوط به عملیات بانکی سایر فصول طرح به‌طور عمده از پیش‌نویس لایحه بانکداری اقتباس شده است. به‌عنوان شاخصه بعدی، برخلاف پیش‌نویس لایحه دولت، در این طرح پیشنهاد نسخه بسیاری از قوانین قبلی اعم از قوانین مادر یا قوانین موردی و پراکنده ارائه شده است. علاوه‌بر این، طرح مذکور نسبت به قوانین قبلی کشور در حوزه بانکداری، تلاش کرده است در حوزه‌های نظارت، شفافیت و حاکمیت شرکتی از رویکرد تکلیف محوری به جای اختیار استفاده کند زیرا حوزه‌های مزبور نیازمند حفظ شأن آمریت و فصل الخطاب بودن قانون هستند.

مقایسه با قوانین موجود

این گزارش با ارائه این پرسش که «چه مواردی در طرح بانکداری اسلامی ایران نسبت به قوانین مصوب موجود دارد.» پاسخ داده است: به‌طور کلی می‌توان بیان کرد که بخشی از احکام و مواد مندرج در این طرح مسبوق به سابقه هستند و در قوانین موجود وجود دارد؛ ولی به‌دلیل نیاز به برخی اصلاحات و همچنین با هدف یکپارچگی قانون، در این طرح آورده شده است. براساس این گزارش، دو فصل از این طرح(فصل دوازدهم- صندوق ضمانت سپرده‌ها و فصل سیزدهم – توقف، ورشکستگی و انحلال بانک) به‌دلیل اهمیت و گستردگی موضوع همانند تجربه برخی کشورهای دیگر، نیازمند قانون مجزا است تا ابعاد قانونی آنها به نحو مبسوط مورد توجه قرار گیرد؛ اما با توجه به اینکه رویکرد دولت نیز در پیش‌نویس‌های نهایی لوایح بانکداری و بانک‌مرکزی، عدم ارائه لوایح مجزا برای این دو فصل بوده است، در این طرح نیز همین‌گونه تصمیم‌گیری شده است.

نقاط ضعف طرح

این گزارش در کنار نقاط قوت این طرح، ایرادات این طرح را نیز به تصویر کشیده است. از نظر کارشناسان مرکز پژوهش‌های مجلس، «متن موجود طرح حاوی برخی ایرادات و اشکالاتی است که نیازمند تشکیل کمیته‌های کارشناسی با حضور صاحب‌نظران بانکی، بانک مرکزی، وزارت امور اقتصادی و دارایی و سایر نهادهای ذی‌نفع به‌منظور اصلاح، تکمیل و ایجاد همگرایی در اصلاح قانون است.»برخی از اشکالات مطرح شده در این گزارش شامل «فقدان نگاه جامع به موضوع خدمات مالی جایگزین خدمات بانکی»، «ابهام در ساختار هلدینگ مالی در بانک‌ها»، «نگرش حداقلی به ضوابط و استانداردهای حاکمیت شرکتی در ساختار بانک»، «کامل نبودن ساختار و چارچوب فعالیت صندوق ضمانت سپرده‌ها» و «مورد اختلاف بودن درفرآیند تنظیم‌گری نرخ سود بانکی و سازوکار مربوط به آن» بوده است. درخصوص مورد آخر در این گزارش عنوان شده است؛ موضوع تنظیم‌گری نرخ سود بانکی یکی از مباحث اساسی و در عین حال بحث برانگیز در حوزه بانکداری است. با آسیب‌شناسی روند گذشته مبنی بر تعیین دستوری نرخ سود، این طرح عدم تعیین دستوری نرخ سود بانکی را به‌عنوان اصل اولیه و ارائه جواز برای تعیین سقف در عقود با بازده معین (عقود مبادله‌ای) در شرایط ضروری پیشنهاد کرده است. در عین حال برخی محدودیت‌ها همچون پرداخت سود علی‌الحساب حداکثر معادل 70 درصد «نرخ سود هدف‌گذاری شده از سوی بانک مرکزی» را اعمال کرده است. از نظر این گزارش، چارچوب‌های تعیین‌شده برای نرخ سود نسبت به وضعیت موجود ممکن است مطلوب باشد ولی نیازمند توجه بیشتر به ابعاد اجرایی و کارشناسی موضوع است.