راهنمای شناسایی بانک‌های ضعیف
عصر بانک؛مساله بانک‌های ضعیف و مخاطراتی که آنها برای نظام بانکی ایجاد می‌کنند، مساله جدیدی نیست. این مساله در دوران مختلف و در کشورهای مختلف مطرح بوده است و تجارب بسیاری درخصوص آن وجود دارد. ایران نیز مدتی است که با این مساله به‌طور جدی درگیر است و صاحب‌نظران و مقامات بسیاری درخصوص آن اخطار داده‌اند. در حال حاضر یک پرسش مهم اکنون پیش‌روی ناظران، سیاست‌گذاران و کارشناسان قرار دارد.
پرسش مهم این است که بانک‌های ضعیف را چگونه باید شناسایی و با آنها برخورد کرد؟ بانک تسویه بین‌المللی، در سندی که به تازگی در این خصوص منتشر کرده و نام آن را «راهنمای شناسایی و برخورد با بانک‌های ضعیف» گذاشته است، ابعاد مختلف این موضوع را با توجه به تجربه کشورهای مختلف بررسی کرده است. در بخشی از این سند، پیش‌شرط‌های قانونی و نهادی مقام نظارتی درخصوص شناسایی و برخورد با بانک‌های ضعیف برشمرده شده است. به‌عبارت دیگر، اگر قرار باشد مقام نظارتی بتواند به موقع و به‌نحو مناسب بانک‌های ضعیف را شناسایی و با آنها برخورد کند، لازم است از قبل، یکسری مسائل نهادی و قانونی در خود مقام نظارتی حل شده باشد. در ادامه این نوشته، این پیش‌شرط‌ها بررسی شده‌اند.
اولین پیش‌شرط شناسایی و برخورد با بانک‌های ضعیف این است که لازم است در کشور قواعد مشخصی برای مجوزدهی به بانک‌ها و موسسات اعتباری و فعالیت‌های مهم آنها مثل تغییرات عمده در مالکیت، تملک یک بانک توسط بانک دیگر و سرمایه‌گذاری بانک‌ها وجود داشته باشد و این قواعد با جدیت اعمال شوند. در صورتی که چنین قواعدی وجود نداشته باشند یا به‌نحو مناسب اجرا نشوند، بانک‌ها و موسسات اعتباری فاقد مجوز وارد نظام مالی کشور خواهند شد و آن‌گاه شرایط را به‌نحوی پیچیده خواهند کرد که مدیریت آن اگر نه محال، بسیار دشوار خواهد شد. مشکلی که متاسفانه کشورمان نیز تا حدودی با آن مواجه است. در هر حال، باید توجه داشت که مدیریت مشکلات بانک‌های ضعیف دارای مجوز با مدیریت بانک‌های ضعیف فاقد مجوز تفاوت‌های اساسی دارد و با این دو نمی‌توان برخوردهای یکسانی داشت.
دومین پیش‌شرط، وجود مقررات احتیاطی عملیات بانکی مثل کفایت سرمایه، نقدینگی، تسهیلات مرتبط و تسهیلات و تعهدات کلان است. در کنار این مقررات، لازم است مقررات حاکمیت شرکتی و کنترل‌های داخلی و مدیریت ریسک نیز برای بانک‌ها وجود داشته باشند. این مقررات، علاوه‌بر اینکه مانع از بروز ریسک سیستمی در شبکه بانکی می‌شوند، در صورت اجرا و کنترل مقام نظارتی، می‌توانند نشانه‌های اولیه ضعف یا بحران در بانک‌ها را به مقام نظارتی ارائه کنند و به‌عنوان ابزاری برای مداخله در مراحل اولیه مورد استفاده قرار گیرند.
سومین پیش‌شرط، مداخله در مراحل اولیه مشکلات بانک است. به‌عبارت دیگر، مقام نظارتی باید از نظر قانونی این اختیار را داشته باشد که اگر مشکلی برای بانک به‌وجود آمد، در همان مراحل اولیه امکان مداخله در آن را داشته باشد و نباید مقام نظارتی را از مداخله در امور بانک منع کرد و صرفا زمانی به وی اجازه ورود به بانک و در اختیار گرفتن کنترل آن را داد که بانک، عملا از پرداخت دیون خود ناتوان شده باشد. به‌عبارت دیگر، در مواردی که رویه‌ها و عملیات خطرناکی توسط بانک اتخاذ می‌شوند که در حال حاضر مشکلی برای بانک ایجاد نمی‌کنند، اما در آینده ممکن است موجب بروز مخاطراتی برای بانک یا سیستم بانکی شوند، مقام نظارتی باید حق و اجازه مداخله درخصوص آن را داشته باشد و حتی در صورت لزوم، کنترل آن را نیز در اختیار بگیرد.
چهارمین پیش‌شرط، لزوم ارسال اطلاعات و داده‌های منظم توسط بانک‌ها و موسسات اعتباری به مقام نظارتی است. مقام نظارتی برای آنکه بتواند در مناسب‌ترین زمان ممکن بانک‌های ضعیف را شناسایی کند و اقدامات لازم را در اختیار آنها قرار دهد، باید تصویر روشنی از وضعیت بانک‌ها داشته باشد. این امر با ارسال گزارش‌های منظم و دقیق به مقام نظارتی ممکن می‌شود. همچنین لازم است استانداردهای حسابرسی بانک‌ها مطابق اصول بین‌المللی راجع به این امر باشد و صورت‌های مالی آنها مطابق با چنین اصولی تهیه شود. در این استانداردها باید جزئیات ارزش‌گذاری داراییهای بانک‌ها و شیوه محاسبه زیان‌های وارده به داراییهای بانک‌ها تعیین شود و بانک‌ها نتوانند ارزش داراییهای خود را بیش از میزان واقعی آن قلمداد کنند. حسابرسان داخلی بانک‌ها در این زمینه نقشی مهم و اساسی دارند و بانک تسویه بین‌المللی در این زمینه تاکید می‌کند که حسابرس داخلی بانک باید مورد تایید مقام نظارتی باشد و اگر به این نتیجه رسید که آنها صلاحیت لازم را ندارند، حق برکناری آنها را داشته باشد. همچنین مقام نظارتی باید این حق را داشته باشد که حسابرس داخلی بانک را ملزم کند گزارش‌هایی را که وی لازم می‌داند ارائه کند یا اینکه در گزارش‌های خود، مسائل مورد نظر مقام نظارتی را مورد توجه قرار دهد. همچنین، درخصوص بانک‌هایی که فعالیت بین‌المللی دارند یا به‌نحوی به بانک‌های خارج از کشور وابسته هستند، لازم است مقام نظارتی ترتیبات شفافی با مقامات نظارتی خارجی داشته باشد که بتواند اطلاعات راجع به ابعاد بین‌المللی فعالیت بانک‌ها را از آنها دریافت کند.
پیش‌شرط پنجم، وجود اختیارات قانونی برای مقام نظارتی است. در این خصوص، اولا قانون باید به مقام نظارتی اجازه مداخله در امور بانک را بدهد؛ ثانیا در صورت مداخله، حمایت قضایی از مقام نظارتی و کارکنان آن به عمل آید و در مقابل شکایت‌های احتمالی بانک ضعیف یا کارکنان آن و سایر ذی‌نفعان، از مقام نظارتی حمایت قانونی و قضایی به عمل آید. ثالثا استقلال عملیاتی مقام نظارتی در رابطه با اقدامات اصلاحی که در بانک‌ها باید انجام شوند نیز باید مدنظر قرار گیرد و به آن احترام گذاشته شود. اگر قرار بر این باشد که مقامات مختلف در امر شناسایی و برخورد با بانک‌های ضعیف مداخله کنند و هر یک به‌نحوی‌در پی اعمال دیدگاه خود باشند و ملاحظات غیرمالی را مدنظر قرار دهند، طرح منسجم و موثری درخصوص برخورد با بانک‌های ورشکسته قابل اجرا نخواهد بود؛ بنابراین مشکلات بانک‌ها نه‌تنها حل نمی‌شود، بلکه به مرور تشدید نیز می‌شود.
پیش‌شرط ششم، وجود قوانین تجاری، مالیاتی و ثبتی مناسب در کشور است. طرح‌های بازسازی بانک‌ها در خلأ اجرا نمی‌شوند و برای انجام آنها لازم است دارایی‌ها از شخصی به شخص دیگر منتقل شوند، شخصیت‌های حقوقی با یکدیگر ادغام یا تجزیه شوند یا حقوق و تعهداتی میان اشخاص جابه‌جا شوند. در این رابطه ضروری است قوانین مزبور، امکان انجام عملیات یاد شده را برای بانک ضعیف و مقام نظارتی در نظر گرفته باشند به‌نحوی‌که انجام عملیات اصلاحی در بانک‌ها در اسرع وقت و با کمترین هزینه انجام شوند. در این رابطه در ایران نقایص بسیاری وجود دارد که شرح آنها فراتر از حوصله این نوشته است. به‌طور خلاصه می‌توان اشاره کرد نبود قواعد تفصیلی راجع به ادغام و تملک در شرکت‌ها، یکی از نقایص جدی قانون تجارت است که متاسفانه باوجود تلاش‌های گوناگون، هنوز این خلأ در قانون تجارت مرتفع نشده است.
در نهایت، هفتمین پیش‌شرط، وجود بیمه سپردههای مناسب و کارآمد در کشور است که بتواند در موارد ورشکستگی بانک‌ها بخشی از سپردههای سپرده‌گذاران را پرداخت کند و تا حدودی از بار شبکه بانکی بکاهد. همچنین وجود نقش «وام‌دهنده نهایی» برای بانک مرکزی و اختیار قانونی اعطای خطوط اعتباری به بانک‌های بحران زده (با رعایت شروط و الزامات احتیاطی راجع به این امر) از پیش‌شرط‌های اساسی شناسایی و برخورد با بانک‌های ضعیف است.
نگاهی مختصر به این پیش‌شرط‌ها نشان می‌دهد که در نظام مالی ایران، بسیاری از آنها به‌نحو مطلوب و مناسب وجود ندارند و نه قوانین و مقررات موجود، این پیش‌شرط‌ها را برآورده می‌کنند نه چارچوب‌های نهادی و رویه‌های موجود در نظام بانکی در وضعیت مطلوبی هستند. از این رو نباید انتظار داشت که در شرایط فعلی، حل مشکل بانک‌های ضعیف به سادگی انجام شود و به نتیجه مطلوب برسد. به نظر می‌رسد، نخستین گام برای حل مشکلات بانک‌های ضعیف در کشور، بازنگری در قوانین، نهادها و رویه‌های موجود برای برآورده کردن این پیش‌شرط‌ها باشد.
دکتر حمید قنبری
/دنیای اقتصاد