چرایی تداوم انتقال سنتی پول
عصر بانک؛براساس تحلیل مرکز پژوهش‌های مجلس یکی از دلایل سنتی باقی ماندن عملیات مالی دولت، مقاومت جدی بانک‌ها و دستگاه‌ها در مقابل حذف حساب‌های رابط درآمدی است. دلیل اصلی بانک‌ها برای این مقاومت منافع حاصل از خلق پول از محل رسوب منابع حساب‌های دولتی است و دلیل اصلی دستگاه‌ها نیز خدماتی است که بابت این حساب‌ها از بانک‌های عامل دریافت می‌کنند.
خزانه دولت، محل تمرکز کلیه درآمدها و مبدأ توزیع کلیه هزینه‌های دولت است و بنابراین همه دولت‌ها به منظور تنظیم و مدیریت درآمدها و هزینه‌های خود، از سازوکارهای خزانه‌داری استفاده می‌کنند. در ایران نیز و روش‌های خزانه‌داری از دیرباز مورد توجه بوده و تکامل یافته است. اما نحوه عملکرد خزانه‌داری کل و به بیان دیگر روند حاکم بر تمرکز درآمدها و توزیع اعتبارات، برای بسیاری از کارشناسان و مدیران کشور مبهم بوده و تصویر جامع و شفافی در این خصوص وجود ندارد.
4 مسیر جمع آوری منابع در بودجه
مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی با توجه به این نقیصه، اقدام به تدوین گزارشی درخصوص ساختار و روال‌های خزانه‌داری در ایران کرده است. مرکز پژوهش‌ها در ابتدای این گزارش به بررسی مسیرهای جمع آوری منابع بودجه پرداخته است. بر همین اساس منابع مطرح شده در قانون بودجه از چهار مسیر درآمدهای عمومی، درآمدهای اختصاصی، وجوه سپرده و درآمد شرکت‌های دولتی جمع آوری می‌شوند.
«درآمدهای عمومی» از حساب‌های رابط به حساب تمرکز وجوه عمومی منتقل شده و از آنجا به چهار قسمت اعتبارات استان‌ها، اعتبارات هزینه‌ای، اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و اعتبارات تملک دارایی‌های مالی تقسیم شده و براساس قانون بودجه و مصوبات کمیته تخصیص به دستگاه مربوطه پرداخت می‌شود.
«درآمدهای اختصاصی» دستگاه‌ها از حساب‌های رابط به حساب تمرکز وجوه اختصاصی خزانه نزد بانک مرکزی منتقل شده و تا سقف بودجه مصوب از آن حساب به دستگاه مربوطه پرداخت می‌شود. «وجوه سپرده» نیز همانند درآمد اختصاصی روال مشابهی را طی می‌کند.
«درآمد شرکت‌های دولتی» پس از جمع شدن در حساب شرکت براساس قانون بودجه و دیگر قوانین برای هزینه کرد در اختیار شرکت قرار می‌گیرد.
9 نقد وارد به خزانه‌داری
یافته‌های مرکز پژوهش‌های مجلس نشان می‌دهد روال‌های کنونی خزانه‌داری کشور از جهاتی دارای نواقص و نقاط ضعفی است که موجب بروز برخی آسیب‌ها در نظام پولی و بودجه‌ای کشور شده است و قابلیت اصلاح در کوتاه مدت و میان مدت را دارند. نخستین نقد به شیوه پرداخت اعتبارات مربوط می‌شود. بر همین اساس دو روش «پرداخت مبتنی بر حواله» و «پرداخت مبتنی بر تخصیص» وجود دارد. در روش نخست، مقاصد نهایی مخارج دولت شفاف بوده و امکان نظارت حین خرج بر همه دستگاه‌ها وجود خواهد داشت. ضمن آنکه به دلیل تجمیع اطلاعات ذینفعان نهایی در خزانه، امکان وقوع فساد کاهش می‌یابد. اما در روش دوم، اولا امکان نظارت حین خرج وجود ندارد، ثانیا اطلاعات مربوط به ذینفعان نهایی شفاف نیست، ثالثا رسوب اعتبارات در حساب‌های دستگاه‌ها به مراتب بیشتر است.
توضیح آنکه در روش مبتنی بر حواله، به محض پرداخت اعتبارات ازسوی خزانه در وجه دستگاه، ذینفع نهایی امکان دریافت وجه حواله را می‌یابد و بنابراین رسوب اعتبارات در حساب دستگاه‌ها منتفی است. اما در روش مبتنی بر تخصیص، از زمان پرداخت اعتبارات توسط خزانه به دستگاه، تا زمان هزینه کرد دستگاه، با رسوب اعتبارات مواجه هستیم.
نقد دیگری که بر شیوه پرداخت اعتبارات وارد است، این است که درحال حاضر تفکیک و تعدد حساب‌های دستگاه‌ها، جایگزین استفاده از روش‌های حسابداری شده است. برای مثال کلیه دستگاه‌ها به منظور دریافت اعتبار از خزانه، دارای حساب‌های متعددی برای اعتبارات هزینه‌ای، سرمایه‌ای و اختصاصی هستند. این تعدد حساب‌ها، موجب عدم شفافیت، طولانی و پیچیده شدن فرآیندهای بانکی می‌شود. به منظور تسهیل فرآیندهای بانکی، می‌توان تفکیک حساب‌های مذکور را به روش‌های حسابداری اعمال کرد و هر دستگاه تنها دارای یک حساب بانکی باشد.
دومین نقد عدم امکان نظارت بر خط و موثر بر گردش حساب‌های دولت است. با وجود اینکه طبق قانون، بانک مرکزی بانکدار دولت معرفی شده است، کلیه حساب‌های دستگاه‌ها در بانک‌های دولتی یا خصوصی نگهداری می‌شود. به همین دلیل بانک مرکزی به منظور کسب اطلاع از مانده حساب‌های مذکور، ناگزیر از مکاتبه با بانک‌های مختلف است و امکان دسترسی آنلاین به این حساب‌ها برای خزانه‌داری کل و بانک مرکزی وجود ندارد.
بر همین اساس به دلیل عدم دسترسی به گزارش‌های به موقع و دقیق از کلیه حساب‌های دولتی، امکان اعمال نظارت و کنترل موثر بر امور خزانه‌داری و بانکداری دولت و کنترل گردش حساب‌های هزینه‌ای و درآمدی دولت میسر نبوده، بنابراین احصای درآمدهای دولتی با مشکلات جدی روبه‌رو می‌شود.
سومین نقد مطرح شده از سوی مرکز پژوهش‌ها به روال فعالیت خزانه در ایران به قابلیت خلق پول بر مبنای منابع دولتی توسط بانک‌ها مربوط می‌شود. در حال حاضر به دلیل تعدد و پراکندگی حساب‌های دولتی، امکان کنترل صحیح و کافی درخصوص وجوه دولتی و حساب‌های مفتوحه برای نگهداری آنها وجود ندارد. بنابراین این وجوه، مانند منابع غیردولتی در حساب‌های متعلق به شرکت‌های تابعه دستگاه‌ها نزد بانک‌های کشور، رسوب کرده و دغدغه‌های بسیاری را برای مقامات پولی کشور ایجاد کرده است.
هرچند بانک‌ها موظفند مانده حساب‌های دولتی را روزانه به حساب خزانه نزد بانک مرکزی منتقل کنند اما به دلیل تخطی بانک‌ها از این امر و ضعف نظارت خزانه و بانک مرکزی بر این فرآیند، با رسوب وجوه در حساب‌های دولتی نزد نظام بانکی کشور، بانک‌ها قادر خواهند بود از این وجوه، همانند سایر منابع خود، برای اعطای تسهیلات و خلق اعتبار استفاده کنند. شاهد این امر نیز تمایل شدید بانک‌ها (مخصوصا بانک‌های خصوصی) به شکسته شدن انحصار بانک ملی و ورود دیگر بانک‌ها در افتتاح حساب برای دستگاه‌های دولتی هستند. این مساله تا حدی وخیم است که برخی کارشناسان معتقدند سودآوری بسیاری از بانک‌های خصوصی مرتبط با بخش دولتی یا نهادهای عمومی غیردولتی، منوط به استفاده از این وجوه عمومی است که طبق قانون باید در اختیار بانک مرکزی باشد.
کندشدن گردش منابع درآمدی و هزینه‌ای بخش دولتی نقد چهارم مرکز پژوهش‌ها به روال خزانه‌داری است؛ به‌طوری که در حال حاضر، به دلیل تعدد حساب‌های رابط درآمدی و هزینه‌ای و همچنین رانت ناشی رسوب وجوه عمومی در بانک‌ها، فرآیند گردش منابع دولتی، هم در بخش درآمدی و هم در بخش هزینه‌ای، با کندی صورت گرفته و امکان تجمیع و تخصیص به موقع منابع سلب می‌شود.
از یکسو سازوکاری که درحال حاضر به منظور تخلیه حساب‌های رابط درآمدی در حساب‌های تمرکز وجوه عمومی و اختصاصی دیده شده، متضمن توقف و رسوب منابع پولی در حساب‌های بانکی رابط است که هم در بانک‌های خصوصی و هم در بانک‌های دولتی افتتاح شده‌اند. براساس آیین‌نامه تمرکز وجوه درآمدهای عمومی، موجودی این حساب‌ها در بازه‌های زمانی که توسط خزانه تعیین می‌شود، بسته به میزان موجودی حساب، نیاز خزانه و…، به حساب تمرکز وجوه انتقال می‌یابد. این تاخیر در انتقال باعث افزایش رسوب حساب‌ها در بانک‌ها شده و دسترسی دولت به منابع مورد نیاز را کاهش داده و منجر به تاخیر در عمل به تعهدات می‌شود.
از سوی دیگر، به دلیل منافعی که رسوب حساب‌های دولتی برای بانک‌های عامل دارد، این احتمال دور از ذهن نیست که با هماهنگی دستگاه‌های دولتی، در استفاده از موجودی حساب‌های رابط هزینه‌ای نیز تاخیرهایی به‌صورت عامدانه ایجاد شود و حتی موجودی حساب‌های رابط هزینه‌ای نیز به موقع تخصیص داده نشود. چنین تاخیرهایی در شرایطی که بانکداری الکترونیک توسعه یافته و انجام عملیات متعدد بانکی با سرعت قابل انجام است، توجیه‌پذیر نیست.
تشدید رفتار رانت جویی در بانک‌ها و دستگاه‌های دولتی نقد پنجم مرکز پژوهش‌ها است. مراجعه به آمارهای پولی کشور نشان می‌دهد نسبت حجم بودجه عمومی دولت به حجم نقدینگی در سال‌های مختلف حدود 50 درصد بوده است. طبیعی است که گردش چنین حجمی از وجوه در شبکه بانکی، در فقدان نظارت موثر بانک مرکزی و خزانه‌داری کل، منافع قابل توجهی را برای شبکه بانکی به همراه خواهد داشت که خود، تشدیدکننده رفتارهای رانت‌جویی در بانک‌ها و نیز دستگاه‌های دولتی خواهد بود.
کاغذی بودن بخشی از فرآیندهای پرداخت خزانه، انتقاد ششم به روال خزانه‌داری است. بر همین اساس بخشی از پرداخت‌های خزانه به دستگاه‌های دولتی منوط به ارائه مدارکی است که به دلیل کاغذی بودن فرآیندهای تبادل اسناد، تهیه آنها زمانبراست. این درحالی است که با توسعه زیرساخت‌های الکترونیکی، نه تنها امکان صرفه‌جویی در زمان ممکن است، بلکه با دسترسی آنلاین خزانه به اطلاعات حساب‌های دولتی، نیاز به ارائه اسناد از سوی دستگاه‌ها مرتفع می‌شود.
هفتمین نقد مربوط به حدود اختیارات کمیته تخصیص است. کارکرد خزانه در وضعیت مطلوب، مدیریت نقدینگی در طول سال برای اجرای قانون بودجه مصوب مجلس است. به عبارت دیگر خزانه به دستگاه‌های مختلف، بسته به کارکرد آنها و حجم نیازهای مالی آنها در طول سال، به‌صورت ماهیانه پرداخت می‌کند، به‌گونه‌ای که در نهایت در سقف اعتبارات مصوب تخصیص یافته باشد.
اسناد پشتیبان درخواست وجه ذی‌حسابان نقد هشتم مرکز پژوهش‌ها به روال خزانه‌داری است. بر همین اساس در ابتدای هر سال مالی، از سوی خزانه برای هر دستگاه «تنخواه گردان» صادر می‌شود. دستگاه دولتی در طول ماه باید هزینه‌های خود را از محل این تنخواه پوشش دهد و در ابتدای ماه بعد، مجددا اعتبار دریافت کند. به منظور تضمین شفافیت و سلامت هزینه‌کرد دستگاه‌های دولتی، هر دستگاه باید در ابتدای ماه بعدی، گزارشی از هزینه کرد ماه گذشته خود ارائه دهد و به میزان این هزینه کرد، مجددا از خزانه درخواست اعتبار کند. در واقع باید فهرست حواله‌های صادره و تعهدات انجام شده توسط دستگاه، به نامه درخواست وجه ذی‌حسابان دستگاه‌ها پیوست شده باشد. اما درحال حاضر این پیوست‌ها موجود نبوده و نحوه هزینه کرد دستگاه‌ها در طول سال، برای خزانه و کلیت دولت روشن نیست.
اما آخرین نقد وارد از سوی مرکز پژوهش‌ها به روال خزانه‌داری در ایران به نقدی بودن سیستم حسابداری مربوط می‌شود. بر همین اساس یکی از ایرادات وارد بر روال‌های خزانه‌داری، نقدی بودن سیستم حسابداری خزانه است. به این ترتیب که در سیستم خزانه، تعهدات قابلیت ثبت نداشته و همه حساب‌ها باید به‌صورت نقدی باشد. این امر زمینه را برای عدم توجه کافی به تعهدات و مطالبات دولت و وصول آنها فراهم می‌کند.
سنتی بودن انتقال منابع دولتی
بررسی‌های مرکز پژوهش‌ها مهم‌ترین نقد در رابطه با روال خزانه‌داری را به عدم استفاده کافی از بسترهای الکترونیکی برای انتقال منابع دولتی دانست. این امر در راستای افزایش شفافیت کاهش خطاهای اداری، حذف فسادهای احتمالی و حذف منافع بانک‌ها از رسوب منابع در حساب‌ها می‌تواند مفید باشد. این در حالی است که در صورت اجرای «دستورالعمل نگهداری انواع حساب برای وزارتخانه‌ها، موسسات و شرکت‌های دولتی و نهادها و موسسات عمومی غیردولتی»، مصوب شورای پولی و اعتبار بسیاری از مسائل مذکور رفع خواهند شد. به این ترتیب با اجرای این دستورالعمل اولا دیگر نیازی به حساب‌های رابط نزد بانک‌های عامل نخواهد بود و ثانیا به دلیل استفاده از بسترهای فناوری اطلاعات، بسیاری از فرآیندهای کاغذی فعلی حذف شده و امکان نظارت آنلاین خزانه و بانک مرکزی بر کلیه حساب‌های دولتی فراهم می‌شود.
بر همین اساس حذف حساب‌های رابط درآمدی و هزینه‌ای و انتقال کلیه حساب‌های بخش دولتی به بانک مرکزی، با مقاومت جدی بانک‌ها (به دلیل منافع حاصل از خلق پول از محل رسوب منابع حساب‌های دولتی) و هم دستگاه‌ها (به دلیل خدماتی که بابت این حساب‌ها از بانک‌های عامل دریافت می‌کنند) روبه‌رو است و همین امر موجب متوقف ماندن این تحول از سال 1391 شده است.
/دنیای اقتصاد