آیا پیش‌نویس لایحه قانونی بانک مرکزی، استقلال آن بانک را تامین می‌کند؟

عصر بانک؛ چندی پیش معاون اقتصادی بانک مرکزی اعلام کرد که در لایحه قانون بانک مرکزی که در حال نزدیک شدن به مراحل نهایی خود است، به دولت پیشنهاد شده که ساختار شورای پول و اعتبار را تغییر دهد.در لایحه پیشنهادی قرار است شورای پول واعتباربه دو بخش سیاست‌گذاری و نظارتی تقسیم شود. وی اظهار کرده که اگرچه بررسی‌ها در مورد ترکیب شورای پول واعتبار به اتمام نرسیده، ولی به احتمال قوی و البته پس از تصویب دولت، بخش سیاست‌گذاری این شورا متشکل از رئیس کل بانک مرکزی، وزیر امور اقتصادی و دارایی، رئیس سازمان مدیریت وبرنامه‌ریزی وسه نفر از متخصصان پولی، حقوقی وفقهی خواهد بود.

از این رو، نگارنده برآن شد با بهره‌گیری از مطالعه میدانی انجام شده توسط پژوهشگران Amirul Ashan , Micheal Skully, J. Wickramanayake در سال 2006،1 ضمن ارائه توضیحات بیشتر درخصوص مولفه‌های تاثیرگذار بر تامین استقلال بانک مرکزی، در چارچوب مدل شاخص محققان یاد شده، میزان استقلال بانک مرکزی را کمی کند. البته به منظور راستی آزمایی امتیازات داده شده به هر یک از شاخص‌ها، تلاش شده در حد امکان، مستندات قانونی و مقرراتی مرتبط با شاخص ارائه شود. چنانچه این بررسی نشان می‌دهد نمره استقلال و حاکمیت بانک مرکزی از عدد 27 به‌عنوان بهترین حالت (Best Practice)، عدد 84/ 9 است که حتی پایین‌تر از حد متوسط است. 

این بررسی نشان می‌دهد که در گذشته پژوهشگران حوزه بانکداری مرکزی، در ادبیات بانک مرکزی بیشتر به موضوع استقلال آن توجه داشتند؛ ولی درحال حاضر نگاه‌ها بیشتر به سمت حاکمیت بانک مرکزی Central Bank Corporate Governance معطوف است. این نوع نگرش، درجه اختیارات هیات مدیره بانک برای تصمیم‌گیری و انجام و ظایف آن، اعتبار سیاست پولی واصلاح مناسب قانون بانک مرکزی را دربرمی‌گیرد. استدلال آنها این است از آنجا که بانک‌های مرکزی با لایحه قانونی پیشنهادی دولت ایجاد می‌شوند، همواره نوعی ارتباط بین دولت و بانک مرکزی وجود دارد. اگرچه جداسازی کامل این دو از هم ممکن نیست، ولی بحث بر سر این است که چه درجه‌ای از فاصله و جدایی بین دولت و بانک مرکزی استقلال آن بانک را تامین خواهد کرد.

از نظر پژوهشگران این حوزه، واژه حاکمیت شرکتی برای یک بانک مرکزی مستلزم اقتدار برای اجرای سیاست‌ها (Authority)، جهت‌دهی به اقتصاد در راستای اهداف (ِDirection) و کنترل ابزارها و فنون برای نیل به اهداف (Control) است این ادبیات به سمت حاکمیت بانک مرکزی تغییر یافته است.

سه محقق نامبرده تلاش کردند به پشتوانه مطالعات پیشکسوتان خود در این حوزه، برای استقلال وحاکمیت بانک مرکزی مدل شاخصی را به ترتیبی که در شکل قابل مشاهده است طراحی کنند. آنها برای این 6 شاخص با عناوین جنبه‌های حقوقی، سیاسی، اهداف ثبات قیمت، سیاست نرخ ارز، سیاست پولی و تامین مالی کسری بودجه و شفافیت و پاسخگویی، 27 متغیر را شناسایی و تلاش کردند با تعریف هرچه دقیق‌تر هر یک از شاخص‌ها از هم پوشانی بین آنها پیشگیری کنند.

مزیت این مدل شاخص در این است که مسیر را برای کاربردی کردن استقلال و حاکمیت بانک مرکزی هموار می‌کند. کاربردی به این مفهوم که بانک مرکزی از قدرت قانونی برای حفاظت از خود در برابر اعمال نفوذ بیرونی برخوردار و آزاد باشد، سیاست پولی خود را تعیین کند و بتواند اهدافش را بدون هرگونه مداخله سیاسی پیاده کرده، ابزارهای مناسب را برای کنترل قیمت‌ها، تورم و ثبات قیمت‌ها انتخاب کند و ضمن پاسخگویی محدود به پارلمان کشور، در شفاف‌سازی فعالیت هایش اهتمام ورزد.

پی‌نوشت:

1- Determinants of Central Bank Independence and Governance:Problems and Policy Implications: Amirul Ashan , Micheal Skully, J. Wickramanayake,2006

2- به موجب مصوبه 10 آبان 1393 مجمع تشخیص مصلحت نظام، دوره زمانی تصدی رئیس کل بانک مرکزی 5 سال خواهد بود و انتخاب مجدد وی بلامانع است.

3- به موجب مصوبه 10 آبان 1393 مجمع تشخیص مصلحت نظام، مقرر شد با پیشنهاد وزیر امور اقتصادی و دارایی و تایید هیأت دولت، رئیس‌جمهور تایید و در مورد صدور حکم انتصاب رئیس کل بانک مرکزی اقدام نماید.

4- به موجب مصوبه 10 آبان 1393 مجمع تشخیص مصلحت نظام، مقرر شد با پیشنهاد وزیر امور اقتصادی و دارایی و تایید هیأت دولت، رئیس جمهور تایید و در مورد صدور حکم برکناری رئیس کل بانک مرکزی اقدام نماید.

5- بند ب ماده 11 قانون پولی وبانکی کشور مصوب تیر ماه 1351 از وظایف و اختیارات بانک مرکزی نظارت بر بانک‌ها و موسسات اعتباری اعلام شده است.

6- بررسی دوره تصدی روسای کل بانک مرکزی بیانگر این موضوع است که به‌ویژه، در دهه اخیر کمتر رئیس کلی توانسته دوره تصدی خود را به‌طور کامل به اتمام برساند. علت عمده وقوع این رخداد اختلاف نظر بین رئیس کل بانک مرکزی و وزیر امور اقتصادی ودارایی در سیاست‌های پولی بوده است.

7- به موجب بند هـ  ماده 20 قانون پولی و بانکی کشور مصوب تیرماه 1351، اعضای هیات‌عامل که رئیس کل نیز یکی از آنان محسوب می‌شود، در دوران تصدی خود نمی‌توانند در دستگاه‌های دولتی یا خصوصی سمت موظفی دارا باشند.

8- به موجب بندهای الف و ب قانون پولی وبانکی کشور، بانک مرکزی مسوول تنظیم واجرای سیاست پولی واعتباری براساس سیاست کلی اقتصاد کشور و نیز حفظ ارزش پول وموازنه پرداخت‌ها وتسهیل مبادلات بازرگانی وکمک به رشد اقتصادی کشور اعلام شده است.

9- به موجب بند 4 ماده 14 قانون پولی و بانکی کشور مصوب تیرماه 1351، بانک مرکزی با تصویب شورای پول واعتبار مسوول تعیین میزان حداقل و حداکثر بهره و کارمزد دریافتی وپرداختی بانک‌ها است.

به موجب ماده 7 آیین‌نامه اجرایی فصل دوم قانون عملیات بانکی بدون ربا مصوب 27/ 9/ 1362 هیات‌وزیران، مدت وسایر شرایط سپرده‌های سرمایه‌گذاری کوتاه‌مدت‌ و بلند‌مدت به تصویب شورای پول و اعتبار خواهد رسید.

همچنین به موجب ماده 2 آیین‌نامه فصل سوم قانون عملیات بانکی بدون ربا مصوب 12/ 10/ 1362 هیات وزیران، ضوابط تعیین سود یا نرخ بازده مورد انتظار ناشی از تسهیلات اعطایی بانک‌ها و حداقل وحداکثر سود یا بازده مورد نظر به تصویب شورای پول واعتبار و تایید نخست‌وزیر (با حذف سمت نخست‌وزیر، رئیس‌جمهور جایگزین شده است) خواهد رسید.

در ضمن به موجب ماده 92، شورای پول و اعتبار موظف است نرخ سود علی‌الحساب سپرده‌های یکساله را حداقل به میزان میانگین نرخ تورم سال قبل و پیش‌بینی سال مورد عمل تعیین کند. نرخ سود تسهیلات متناسب با نرخ سود سپرده‌ها و سود مورد انتظار بانک‌ها توسط شورای پول و اعتبار تعیین می‌شود. بانک‌ها در صورتی ملزم به پرداخت تسهیلات در قالب عقود مبادله‌ای با نرخی کمتر از نرخ اعلام شده توسط شورای پول و اعتبار هستند که علاوه بر تایید معاونت، مابه‌التفاوت سود از طریق یارانه یا وجوه اداره شده توسط دولت تامین شود.

با توجه به پایان یافتن مدت اجرای برنامه پنجم توسعه و به عبارتی منسوخ شدن برنامه، ماده 89 قانون برنامه پنجم توسعه در مورد ترکیب اعضای شورای پول و اعتبار لغو شده و این ترکیب به قانون پولی و بانکی سال 1351 تغییر می‌یابد.

وزیر امور اقتصادی و دارایی یا معاون وی، رئیس کل بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، معاون برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس‌جمهور یا معاون وی، دو تن از وزرا به انتخاب هیات وزیران، وزیر بازرگانی، دو نفر کارشناس و متخصص پولی و بانکی به پیشنهاد رئیس کل بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و تایید ریاست جمهوری، دادستان کل کشور یا معاون وی، رئیس اتاق بازرگانی و صنایع و معادن، رئیس اتاق تعاون، نمایندگان کمیسیون‌های اقتصادی و برنامه و بودجه و محاسبات مجلس شورای اسلامی (هرکدام یک نفر) به‌عنوان ناظر با انتخاب مجلس.
تبصره 1 ریاست شورا بر عهده رئیس کل بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران خواهد بود.

10- این تجربه بارها در بانک مرکزی تکرار شده است که به دلیل اعمال فشار دولت‌ها و ترکیب غالب دولتی اعضای شورای پول واعتبار، بر خلاف نظرات کارشناسی کارشناسان بانک مرکزی، مداخله در بازار به‌صورت تعیین دستوری نرخ سود سپرده‌ها و تسهیلات و یا تعیین نرخ ارز (مثل حذف ناگهانی نرخ مرجع)، عمدتا با نظر دولت انجام شده است.

11- در بند‌های ذیل ماده 11 قانون پولی و بانکی کشور مصوب تیرماه 1351 بانک مرکزی به‌عنوان تنظیم‌کننده نظام پولی و اعتباری کشور موظف به انجام وظایف زیر است:

• بند ج – تنظیم مقررات مربوط به معاملات ارزی و تعهد یا تضمین پرداخت‌های ارزی

• بند هـ- نظارت بر صدور و ورود ارز و پول رایج ایران و تنظیم مقررات مربوط به آن با تصویب شورای پول واعتبار

•  بر اساس بند ج ماده 82 قانون برنامه پنجم توسعه و نیز قانون بودجه سال 92، نظام ارزی کشور «شناور مدیریت شده» تعیین شده است. نرخ ارز با توجه به حفظ دامنه رقابت‌پذیری در تجارت خارجی و با ملاحظه تورم داخلی و جهانی و همچنین شرایط اقتصاد کلان از جمله تعیین حد مطلوبی از ذخایر خارجی تعیین خواهد شد.

12- پاسخ صحیح این پرسش، مجلس است.چون ایجاد هر گونه تعهد ارزی برای کشور مستلزم مصوبه قانونی است.

13- به موجب بندهای 4 و 5 قانون پولی و بانکی کشور مصوب تیر ماه 1351، شورای پول واعتبار که از ارکان بانک مرکزی محسوب می‌شود، از جمله وظایف زیر را عهده‌دار است:

• اظهار‌نظر در مسائل بانکی و پولی و اعتباری کشور و همچنین اظهار نظر نسبت به لوایح مربوط به وام یا تضمین اعتبار و هر موضوع دیگری که از طرف دولت به شورا ارجاع شود.

• دادن نظر مشورتی و توصیه به دولت در مسائل پولی و اعتباری کشور که به نظر شورا در وضع اقتصادی و به خصوص در سیاست اعتباری کشور موثر خواهد بود.

14- به موجب بند‌های 1 و2 ماده 13 قانون پولی و بانکی کشور مصوب تیرماه 1351 دادن وام واعتبار به وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی و تضمین تعهدات آنها صرفا با مجوز قانونی امکان‌پذیر است.ضمن اینکه دادن وام و اعتبار و تضمین وام و اعتبارات اعطایی به وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی موکول به تضمین وزارت دارایی است.

15 -لازم به توضیح است در مواردی به موجب مصوبات شورای پول و اعتبار برای بخش‌های اقتصادی به منظور تقویت یک بخش خاص نرخ‌های متفاوت تعیین می‌شد. این روش به دلیل شائبه ایجاد رانت، منسوخ شد و شورا به سمت یکسان کردن نرخ‌های سود رفت. با وجود این در برخی از قوانین بودجه، حمایت‌های بخشی به تصویب مجلس شورای اسلامی می‌رسد. ولی در آنها تاکید می‌شود که یارانه سود (تفاوت بین نرخ سود مصوب مجلس تا سود مصوب شورای پول و اعتبار) باید توسط دولت تامین شود.

صدیقه رهبر
معاون پیشین اداره مطالعات و مقررات بانکی بانک مرکزی