آیا عضویت در سازمان شانگهای، موجب خروج از لیست سیاه FATF می‌شود؟
از اواخر شهریور ماه سال جاری و بعد از رسانه‌ای شدن خبر عضویت دائم ایران در سازمان همکاری‌های شانگهای، خبرگزاری‌های نزدیک به دولت، این خبر را به عنوان یکی از مهمترین دستاوردهای اقتصادی دولت و عاملی برای بهبود وضعیت اقتصاد تحریم‌زده ایران منتشر کردند.
در یکی از اخبار منتشر شده، چنین تیتری برای اظهارات معاون امور بین‌الملل اتاق بازرگانی ایران انتخاب شده بود: «عضویت در پیمان شانگهای، ایران را از فهرست سیاه FATF به‌صورت خودکار خارج می‌کند.»
البته بررسی ویدئوی اظهارات علیرضا یاوری، معاون امور بین‌الملل اتاق بازرگانی ایران نشان می‌دهد که گوینده به چنین صراحت و قاطعیتی این موضوع را مطرح نکرده است؛ اما از قرار معلوم، تنظیم‌کنندگان خبر با انتخاب تیتری گمراه‌کننده به دنبال مقاصد خود بودند.
انتشار این خبر که واکنش‌های زیادی هم به دنبال داشته است، نشان می‌دهد برخی به دنبال القای این باور به افکار عمومی هستند که با عضویت دائم ایران در سازمان همکاری‌های شانگهای، تمام موانع مربوط به تعاملات اقتصادی ایران با کشورهای دیگر را هزینه‌بردار و محدود می‌کند، برطرف خواهد شد. اما آیا در واقع این امر شدنی است؟
عضویت دائمی ایران در شانگهای آغاز شده است؟
ایران از سال ۲۰۰۵ عضو ناظر سازمان شانگهای بود و بعد از آن نیز از سال ۲۰۰۸ درخواست عضویت کامل خود را مطرح کرد؛ اما به دلیل تحریم‌های سازمان ملل امکان عضویت ایران وجود نداشت. طبق مقررات سازمان شانگهای کشوری که تحت تحریم شورای امنیت سازمان ملل باشد، نمی‌تواند عضو دائم این سازمان شود. اما در سال ۲۰۱۵ در پی توافق هسته‌ای، تحریم‌های شورای امنیت سازمان ملل علیه ایران برداشته شد و موانع عضویت دائم تا حدود زیادی مرتفع شد.
ایران برای تغییر نوع عضویت خود از ناظر به دائم در سازمان همکاری‌های شانگهای یک فرآیند حداقل دوساله مربوط به پذیرش توافق‌نامه‌ها مطابق با رویه سازمان را پیش روی خود دارد. به طور کلی، هر کشوری که درخواست عضویت دائم در سازمان شانگهای دارد، باید تمام اسناد و دستورالعمل‌های آن را بررسی کرده و در فاصله زمانی چند ماهه به آنها ملحق شود.
ایران فرصت دارد تا دسامبر به پنج سند ملحق شود. در واقع ایران متعهد می‌شود از تاریخ دریافت اطلاعیه دبیرخانه سازمان همکاری‌های شانگهای، حداکثر تا ۱ دسامبر ۲۰۲۲ به منشور، کنوانسیون مبارزه با تروریسم، جدایی‌طلبی و افراط‌گرایی شانگهای مورخ ۱۵ ژوئن ۲۰۰۱ و پروتکل‌های آن ملحق شود.
آیا ایران می‌تواند با عضویت در شانگهای از فهرست سیاه FATF خارج شود؟
برخی از کارشناسان معتقدند که رابطه سازمان همکاری‌های شانگهای با FATF بسیار جدی و تعاملی است؛ باید گفت که این سازمان یکی از نهادهای بین‌المللی است که به عضویت FATF درآمده است. عضویت این سازمان، مانند اکثر سازمان‌های بین‌المللی در این نهاد، به‌صورت “عضویت ناظر” است. این بدان معناست که این سازمان، به تمامی تعهدات و توصیه‌های FATF عمل می‌کند و نماینده این سازمان در تمام جلسات FATF شرکت خواهد داشت؛ اما حق رأی ندارد.
یکی از استدلال‌هایی که با استناد به آن، عضویت دائم ایران در شانگهای را معادل خروج از لیست سیاه FATF می‌دانند، یادداشتی است (MOU) که بر اساس آن نزدیک به چهل توافق‌نامه و یک کنوانسیون بین سازمان همکاری‌های شانگهای و اعضای آن ایجاد می‌شود، کشورمان باید مفاد این توافقات را کامل بپذیرد تا عضویت دائمی آن در نهایت تحقق پذیرد و این توافق‌نامه‌ها و کنوانسیون‌ها کشورمان را ملزم به تعهدات FATF می‌کند.
در همین راستا، اعضا نیز باید به تعهدات سازمان متبوع خود عمل کنند. در چنین شرایطی چنانچه یکی از کشورهای عضو آن سازمان در فهرست سیاه قرار گرفته یا استانداردهای نهاد FATF را انجام نداده باشد، وضعیت عضویت آن سازمان نیز تحت‌تأثیر قرار خواهد گرفت.
اما هیچ‌کدام از این توافق‌نامه‌ها ارتباط حقوقی مستقیمی با FATF نداشته، بلکه هرکدام تعاریف و الزامات خاص خود را دارند که هرگز به پیچیدگی و در سطح تعهدات FATF نیست. بررسی وضعیت عضویت پاکستان در سازمان همکاری‌های شانگهای و FATF، حکایت از نادرست بودن استدلال مطرح شده دارد.
اسناد و کنوانسیون‌های شانگهای تعهدی در زمینه FATF ایجاد نمی‌کند
وضعیت خاکستری پاکستان درFATF مانع از پذیرش درخواست عضویت دائمی این کشور در سازمان همکاری‌های شانگهای نشده است. پاکستان ازجمله کشورهایی است که سال‌های متمادی مانند ایران با گروه ویژه اقدام مالی بر سر اجرای کامل «اکشن پلن» یا همان برنامه عملیاتی و تمهیدات ۲۷ ماده‌ای آن چالش دارد و هم اکنون تنها کشور عضو سازمان همکاری‌های شانگهای است که در فهرست خاکستری این گروه قرار دارد. ضمناً برای نخستین‌بار پاکستان در سال ۲۰۰۹ میلادی همراه با ایران، ازبکستان، ترکمنستان وارد فهرست اقدامات مقابله‌ای یا همان لیست سیاهFATF شدند. چند دور تلاش این کشور برای خروج از فهرست خاکستری و نرفتن به فهرست سیاه این گروه نیز بی‌نتیجه ماند؛ تا جایی که در آخرین دور در تیرماه سال ۱۴۰۰ نیز FATF آن را از فهرست خاکستری خارج نکرد.
با وجود تداوم داشتن این وضعیت در یک دهه گذشته، اعضای سازمان همکاری‌های شانگهای در سال ۲۰۱۵ میلادی با درخواست عضویت دائمی پاکستان و تبدیل وضعیت آن از ناظر به دائم موافقت کرده و در سال ۲۰۱۷ میلادی نیز این کشور طی دو سال به عضویت کامل در سازمان همکاری‌های شانگهای درآمد.
هیچ ارتباط حقوقی معنادار و عمیقی بین شانگهای و FATF وجود ندارد
در همین رابطه وحید قربانی؛ مدیرگروه سیاست خارجی پژوهشکده تحقیقات راهبردی مجمع تشخیص مصلحت نظام در یادداشتی به این مسئله اشاره کرده است؛ به گفته وی، چالشی که بسیاری از صاحب‌نظران مطرح می‌کنند، موضوع مانع بودن اف‌ای‌تی‌اف یا گروه ویژه اقدام مالی است. جدا از مزایای مثبت یا منفی رعایت کامل قواعد و دستورالعمل‌های FATF برای ایران، آنچه از رویه سازمان همکاری شانگهای برمی‌آید، نپیوستن ایران به اف‌ای‌تی‌اف مانعی جدی در تکمیل فنی عضویت دائمی ایران در این سازمان ایجاد نمی‌کند.
قربانی در بخش دیگری از یادداشت خود می‌نویسد: هرچند گروه ویژه اقدام مالی یکی از سازوکارهای مالی حاکم بر نظام اقتصاد سیاسی جهانی شده معاصر است، اما ماهیتاً هیچ ارتباط حقوقی معنادار و عمیقی بین سازمان همکاری شانگهای و گروه ویژه اقدام مالی وجود ندارد، جز اینکه سازمان همکاری شانگهای از سال ۲۰۰۴ میلادی یکی از اعضای «ناظر» گروه اوراسیایی (Eurasian Group) و نه گروه ویژه اقدام مالی است.
بدون FATF تعاملات اقتصادی ایران هزینه‌های زیادی دارد
در همین رابطه پیمان مولوی کارشناس اقتصادی گفت: عضویت دائم ایران در پیمان همکاری‌های شانگهای موجب خروج خودکار ایران از لیست سیاه FATF نخواهد شد. اگر ایران عضو دائم پیمان شانگهای شود و بخواهد تعاملات اقتصادی استاندارد با سایر کشورهای عضو داشته باشد، باید بر اساس مفاد FATF (گروه ویژه اقدام مالی) و AML (مبارزه با پول‌شویی) اقدام کند.
وی ادامه داد: در حال حاضر ایران تعاملات اقتصادی را به‌صورت دوطرفه و بدون U-turn، با هزینه بسیار بالا انجام می‌دهد، اما عضویت در سازمان شانگهای موجب نمی‌شود ایران عضو پیمان‌های بین‌المللی دیگر مانند FATF شود، زیرا این دو ارتباطی با هم ندارند. ایران نباید عضویت در FATF را معطل نگه می‌داشت تا در لیست سیاه این معاهده قرار نگیرد.
مولوی تصریح کرد: ممکن است روسیه به این دلیل که تحریم‌زده‌ترین کشور است، بدون ملاحظات FATF با ایران تعامل اقتصادی داشته باشد، اما ایران برای تبادل استاندارد و عادی اقتصادی با چین و هند به‌عنوان دو قدرت اقتصادی پیمان شانگهای باید عضو FATF باشد.
این کارشناس اقتصادی در خصوص عضویت دائم و یا روند عضویت ایران در پیمان شانگهای اظهار داشت: به نظر من، متأسفانه ما هنر زیادی در غلو و اغراق داریم به طور مثال در زمان امضای برجام می‌گفتند که تمام مشکلات ما حل خواهد شد؛ اما واقعیت چیز دیگری بود. در حال حاضر همین حرف راجع به پیمان شانگهای گفته می‌شود.
مولوی ادامه داد: راه‌حل عبور از مشکلات این است که ایران به عنوان یک کشور عادی از لحاظ اقتصادی بدون تحریم، بدون فشارهای بین‌المللی و هرگونه قطع دسترسی بانکی باشد تا بتواند فعالیت اقتصادی داشته باشد.
پیمان مولوی در انتهای اظهارات خود گفت: بنابراین چه عضو دائم پیمان شانگهای و چه در مسیر عضویت دائم باشیم، برای کشور تفاوت چندانی نخواهد داشت و قبل از آن باید جریان ورود و خروج سرمایه و مشکلات آن را کنترل کنیم و سپس امیدوار باشیم که چشم‌انداز اقتصادی ایران مثبت خواهد شد تا بتوانیم فعالیت تجاری خوبی چه با شانگهای و چه با اروپا، آمریکا و هر کشور دیگری داشته باشیم.
مشکل ایران با FATF بر سر چیست؟
FATF یا گروه ویژه اقدام مالی دارای ۴۰توصیه در زمینه مقابله با پول‌شویی و تأمین مالی تروریسم از جمله «لزوم جرم‌انگاری پول‌شویی و تأمین مالی تروریسم»، «ضرورت کنترل معاملات مشکوک» و «مقابله با حساب‌های جعلی و بی‌نام‌ونشان» است که دو مورد از این توصیه‌ها نیز با اصلاحاتی مواجه شده است. «رتبه‌بندی ریسک کشورها در مبارزه با پول‌شویی و عدم تأمین مالی تروریسم بر اساس عمل به توصیه‌های ابلاغ شده از سوی گروه»، از جمله مواردی است که به طور سالانه توسط کارشناسان FATF انجام می‌شود. بر همین اساس اگر کشوری در فهرست «اقدامات مقابله‌ای» یا همان لیست سیاه این نهاد قرار گیرد، تقریباً امکان تبادل مالی و اقتصادی با سایر کشورهای دنیا را نخواهد داشت.
برای اولین‌بار در سال ۲۰۰۹، نام ایران در فهرست سیاه این گروه قرار گرفت و این وضعیت تا سال ۲۰۱۶ ادامه داشت. در اواخر سال ۹۴ و با تصویب قانون مبارزه با تأمین مالی تروریسم، حضور ایران در فهرست سیاه تعلیق شد و گروه ویژه اقدام مالی از ایران درخواست کرد تا به‌منظور خروج کامل از فهرست سیاه، طی یک مهلت ۱۸ماهه، برنامه عملیات توافقی شامل ۴۱ بند را به طور کامل انجام دهد؛ اما سرانجام با تعلل در تصمیم‌گیری بر الحاق به کنوانسیون‌های پالرمو و سی‌اف‌تی (که از جمله بندهای لحاظ شده در برنامه عملیات توافقی بود)، نام ایران در اسفندماه ۹۸ مجدداً به فهرست سیاه این گروه بازگشت. لوایح پیوستن به این دو کنوانسیون پس از تصویب چندین باره در مجلس شورای اسلامی و استرداد توسط شوای نگهبان، سالهاست که در مجمع تشخیص مصلحت نظام خاک می‌خورد و تصمیم قاطعی در خصوص آنها گرفته نمی‌شود.
بنابراین تا زمانی که مناقشه اصلی بر سرانجام برنامه اقدام Action plan ارائه شده از سوی FATF به ایران (پیوستن به دو کنوانسیون بین‌المللی پالرمو و سی‌اف‌تی) به‌منظور خارج‌شدن از فهرست اقدامات مقابله‌ای (Counter Measure) ، حل و فصل نشود، خروج ایران از فهرست اقدامات مقابله‌ای این نهاد غیرممکن است به نظر می‌رسد.
سیاست‌گذاری مناسب، پیش‌شرط بهره‌برداری از عضویت در شانگهای
در پایان باید گفت عضویت دائم ایران در سازمان همکاری‌های شانگهای، ممکن است مزایا و فرصت‌های بالقوه خوبی برای کشور داشته باشد که باید با سیاست‌گذاری‌های مناسب از آن استفاده کرد؛ اما صرف عضویت دائم موجب خروج ایران از لیست سیاه FATF نخواهد شد.
عضویت ایران می‌تواند تسهیل کننده تعاملات با کشورهای عضو باشد، اما باید واقع‌بینانه به آن نگاه کرد. تا زمانی که محدودیت‌های نظام بانکداری و انتقال پول بین ایران و کشورهای دیگر وجود داشته باشد، تعاملات اقتصادی در بستر یک نظام بانکی معتبر انجام نخواهد شد و هزینه‌های زیادی را برای کشور به دنبال خواهد داشت.