خسارت میلیاردی بانک‌های ناتراز به اقتصاد ژاپن
کشورهای متعدد در طول یکصد سال اخیر با بحران‌های بانکی مواجه شده‌اند که بررسی تجربه بحران این کشورها، دلایل شکل‌گیری بحران و اقدامات دولت برای حل بحران برای سیاست‌گذاران و متولیان امر، نخبگان و پژوهشگران بسیار آموزنده است.
در این گزارش که برگرفته از مطالعات مرکز پژوهش‌های مجلس است، بحران بانکی ژاپن مورد بررسی قرار گرفته است.
آغاز مقررات‌زدایی از بخش مالی در اواخر دهه 70
اقتصاد ژاپن در نیمه دوم دهه 80 میلادی، رشد بالا و تورم نزدیک به صفر را تجربه میکرد، از جمله بخش‌های اقتصاد ژاپن که رونق داشت، بخش زمین و مسکن بود که توجه بانکها را برای سرمایه‌گذاری به خود جلب کرد.
رونق بخش زمین و مسکن ژاپن در آن برهه دو دلیل عمده داشت: مقررات‌زدایی در بخش مالی و انتظار عدم افزایش نرخ بهره در بلند مدت؛ مقررات‌زدایی در بخش مالی ژاپن از اواخر دهه 70 میلادی آغاز شد، کاهش کنترل بر نرخ‌های بهره، کاهش محدودیت‌های بازار سرمایه و برداشتن محدودیت‌های تسهیلات‌دهی از جمله این اقدامات بودند.
در نتیجه این مقررات زدایی‌ها، شرکتهای بزرگ ژاپنی به تامین مالی مستقیم از طریق انتشار اوراق بدهی روی آوردند و به همین دلیل بانکها بخشی از مشتریان خود را از دست دادند. بانک ها برای جبران از دست دادن مشتریان، به سرمایه‌گذاری در بخش زمین و مسکن روی آوردند و این بخش به حوزه‌ای جذاب برای بانک‌های ژاپنی تبدیل شد.
سرمایه‌گذاری گسترده بانکها در زمین و مسکن و شکل‌گیری حباب قیمت
اما مقررات‌زدایی صورت گرفته، جامع نبود و همچنان بانک‌های ژاپنی از بسیاری از ابزارهای مالی مدرن که در دهه 80 میلادی در دنیا توسعه پیدا کرده بود، نمی‌توانستند استفاده کنند. با تأخیری 10 ساله محدودیت‌های این بخش هم برداشته شد، اما تأثیر آن عمدتاً بر سفته‌بازی در بازار زمین و مسکن نمود پیدا کرد. توسعه بیش از پیش ابزارهای مالی در حوه زمین و مسکن موجب ایجاد حباب قیمتی در حوزه زمین و مسکن شد. درواقع به‌دلیل دانش پایین مدیریت ریسک بانک‌های ژاپنی در آن دوره، مقررات‌زدایی باعث شد بانکها بدون توجه به ریسک‌های احتمالی به صورت بی‌رویه در بخش زمین و مسکن سرمایه‌گذاری کنند.
همچنین در سال 1985 کشورهای عضو G5 (آمریکا، انگلیس، فرانسه، آلمان غربی و ژاپن) تصمیم گرفتند تا نرخ برابری ین نسبت به دلار را افزایش دهند. بانک مرکزی ژاپن برای تعدیل آثار ضدصادراتی این تصمیم و تحریک اقتصاد داخل، نرخ بهره سیاستی را به صورت تدریجی 2.5 درصد کاهش داد. این سیاست اما در سال 1987 تغییر کرد و بانک مرکزی ژاپن به افزایش تدریجی نرخ بهره پرداخت. با سقوط بازارهای جهانی سهام در اکتبر 1987 فشاری بین المللی برای جلوگیری از سقوط هرچه بیشتر ارزش دلار به وجود آمد و سیاست افزایش نرخ بهره ژاپن متوقف شد.
در چنین شرایطی این انتظار در میان فعالان اقتصادی شکل گرفت که بانک مرکزی تا مدت‌ها نرخ بهره را افزایش نخواهد داد. نتیجه این انتظارات، ارائه تسهیلات بیشتر از سوی بانکها به بخش‌های واقعی از جمله زمین و مسکن و رونق سرمایه‌گذاری در این بخش‌ها بود. مجموع این دو عامل، حجم زیادی از منابع بانکها را به بخش زمین و مسکن سوق داد و این بازار را با حباب قیمتی مواجه کرد.
ترکیدن حباب قیمت‌ها و آغاز بحران
اما چند سال بعد حباب قیمت مسکن ترکید. این اتفاق دو دلیل داشت. دلیل اول این بود که بانک مرکزی به منظور مقابله با تورم در سال های 1989 تا 1990 نرخ بهره سیاستی را از 2.5 به 6 درصد افزایش داد. همچنین اداره امور بانکی وزارت اقتصاد ژاپن دستورالعملی تحت عنوان محدودیت مقداری ابلاغ کرد که بر اساس آن بانک ها موظف شدند اولا نرخ رشد تسهیلات بخش زمین و مسکن را پایین تر از نرخ رشد کل تسهیلات بیاورند و ثانیا گزارش کنند که چه وام هایی به بخش زمین و مسکن داده اند.
مدارا؛ واکنش اولیه مقامات ژاپن به بحران بانکی
با ترکیدن حباب قیمت مسکن، نظام بانکی ژاپن وارد بحران شد. با این حال مقامات ژاپن به دلایلی از جمله دست کم گرفتن بحران، امید به بهبود وضعیت اقتصادی و نبود سازوکار قانونی برای اقدام اصلاحی فوری، سیاست مدارا با بحران را در پیش گرفتند. اما نتیجه سیاست مدارا مخاطره اخلاقی سپرده‌گذار و نظام بانکی بود.
درباره علت اینکه مدارای مقامات ژاپنی در مراحل اولیه بحران، پژوهشگران در این باره، سه دلیل را مطرح می‌کند.
دست‌کم گرفتن ابعاد بحران: به‌علت پراکندگی داده‌ها اطلاع دقیقی از حجم معوقات بانکی وجود نداشت. از طرف دیگر در آن زمان وزارت اقتصاد به خوداظهاری بانکها اتکا میکرد بانکها هم از وضعیت مالی وام‌گیرندگانشان مطلع نبودند. علاوه بر این، تعریف معوقات بانکی تعریف کاملی نبود و شامل مسائلی مثل استمهال نمی‌شد. البته اظهارات مقامات وقت ژاپن نشان می‌دهد که با ابعاد بحران آنچنان هم بیگانه نبودند. به نظر می‌رسد علت اصلی مدارای سیاست‌گذاران این بود که فکر می‌کردند بانک‌های بزرگ می‌توانند با سوددهی و تجدید ارزیابی دارایی‌ها، زیان انباشته ترازنامه‌شان را جبران کنند.
امید به بهبود وضعیت اقتصادی: در حالی که ژاپن سه دهه طلایی رشد اقتصادی را گذرانده بود، کسی گمان نمی‌کرد یک دوره طولانی رکود در پیش باشد. البته بانک مرکزی ژاپن به صورت محرمانه به وزارت اقتصاد توصیه کرده بود که به موضوع معوقات بانکی سریعاً رسیدگی کند. اما مقامات وزارت اقتصاد امیدوار بودند که دوره رکود به‌زودی تمام شود و رشد بالای اقتصادی، زیان انباشته بانکها را جبران کند. حتی در سال 1996( تنها یک سال قبل از فراگیر شدن بحران) سیاست‌گذاران، مشکل را از مؤسسات مالی و اعتباری غیربانکی می‌دانستند و بانک‌های بزرگ را در معرض بحران نمی‌دیدند.
نبود سازوکار قانونی برای اقدامات اصلاحی فوری: تا پیش از سال 1998 وزارت اقتصاد اختیارات کافی برای ملزم کردن بانکها به ذخیره‌گیری روی معوقات نداشت. این نهاد حتی نمی‌توانست به بانکها دستور افزایش سرمایه دهد. از طرف دیگر ممکن بود که تحمیل زیان به سهامداران موجب فرار آنها و فراگیر شدن بحران شود. در مقابل هیچ سازوکار قانونی برای استفاده از منابع عمومی جهت افزایش سرمایه بانکها وجود نداشت.
جذب سپرده ها در بانک‌های ناسالم با ابزار نرخ بهره بالاتر اولین نتیجه اتخاذ سیاست مدارا
از آنجا که صندوق ضمانت سپرده‌ها عملا تمام سپرده‌ها را بیمه میکرد و سپردهگذاران بدون توجه به وضعیت بانک در هر بانکی که بهره بیشتری می‌داد سپرده‌گذاری می‌کردند حتی اگر آن بانک در آستانه ورشکستگی بود. همچنین بانکها حتی با وجود کفایت سرمایه پایین، روی دارایی‌های پرریسک سرمایه‌گذاری می‌کردند. منطق آنها این بود که اگر سرمایه‌گذاری نتیجه داد، سود بالایی عاید سهامداران می‌شود و اگر نتیجه نداد، ضرر و زیان ایجاد شده توسط صندوق ضمانت سپرده جبران می‌شود. همین مخاطره اخلاقی بانکها، تخصیص بهینه منابع را از کار انداخت.
مخاطرات اخلاقی سپردهگذاران و بانکها باعث تشدید بحران بانکی شد. شاهد این مدعا، رشد سهم مسکن از کل تسهیلات بانکی با وجود کاهش مداوم قیمت مسکن بود. این شرایط باعث نکول وام‌های بانکی و همچنین کاهش ارزش املاک ثبت شده در دارایی‌های نظام بانکی و ناتراز شدن بانکها و مدارای سیاست‌گذار پولی با این بحران باعث تشدید روزافزون ورشکستگی نظام بانکی شد.
مدارای سیاست‌گذار پولی بحران بانکی را عمیق‌تر کرد
بانک‌هایی که نسبت کفایت سرمایه پایینی داشتند، روی دارایی‌های ریسکی سرمایه‌گذاری می‌کردند. منطق آنها این بود: اگر سرمایه گذاری نتیجه داد، سود بالایی عاید سهامداران می شود و اگر نتیجه نداد، ضرر و زیان ایجاد شده از سوی صندوق ضمانت سپرده‌ها جبران می‌شود. افزایش مخاطره اخلاقی تخصیص منابع را از کارایی انداخت. این مخاطرات اخلاقی باعث شدند عملکرد جاری بانکها مختل نشود، ولی وضعیت واقعی ترازنامه آنها با گذشت زمان بدتر شود و زیان شناسایی نشده و پنهان نظام بانکی افزایش یابد. به عنوان شاهدی بر این مدعا، مقایسه آمار تسهیلات و قیمت بخش مسکن مفید است (نمودارهای 2 و 3) از سال 1991 قیمت مسکن پیوسته رو به کاهش بود و در نتیجه توان بازپرداخت تسهیلات این بخش کم میشد.
اما از طرف دیگر سهم بخش مسکن از کل تسهیلات بانکی تا سال 1998 افزایشی بود. یعنی بانکها وامهایی پرداخت می‌کردند که دریافت‌کننده توان بازپرداخت را نداشت. چنین وامهایی در نهایت معوق می‌شدند و بانک زیان میکرد، اما این زیان از طریق استمهال و اقدامات دیگر پوشیده باقی می‌ماند. در نتیجه، ارزش واقعی دارایی‌های بانکها از ارزش دفتری ثبت شده در ترازنامه کمتر بود و میزان دارایی واقعی بانک به مجموع بدهی و سرمایه اش نمی‌رسید. مدارای سیاست‌گذار پولی باعث میشد این شکاف ترازنامه‌ای اولا، شناسایی نشود و دوما، روزبه‌روز بزرگتر شود و هزینه حل وفصل نهایی بحران را زیادتر کند. درواقع می‌توان گفت سیاست مدارا هرچند برون ریزی بحران را به تعویق انداخت، اما آن را عمیق‌تر کرد.
پایان بدون برنامه سیاست مدارا وقوع اولین ورشکستگی
با ورشکست شدن شرکت اوراق بهادار سانیو در نوامبر 1997 و عدم حمایت مقامات اقتصادی از آن (با فرض کاهش مخاطرات اخلاقی)، بحران به کل نظام بانکی تسرّی یافت. ورشکستگی این شرکت، نکول در بازار بین بانکی را در پی داشت. اتفاقی که از جنگ جهانی دوم به این سو بی‌سابقه بود. اما علت عدم حمایت از شرکت‌ها، عدم تصور مقامات اقتصادی از نتایج این اتفاقات بود. مقامات ژاپن گمان نمی‌کردند ورشکستگی یک مؤسسه مالی متوسط بتواند بحران را فراگیر کند اما برخالف تصور، این ورشکستگی به جرقه‌ای برای آغاز زنجیره‌ای از اتفاقات تبدیل شد که در نهایت کل نظام بانکی را درگیر یک بحران فراگیر کرد.
اقدامات اولیه دولت برای حل و فصل بحران بانکی
مقامات اقتصادی ژاپن در مواجهه با این بحران سیاستی با عنوان Prompt Corrective Action (اقدام اصلاحی فوری) را طی چند مرحله اقدام به افزایش سرمایه بانکها کردند.
الف) بانکها طی یک فرایند خوداظهاری، ارزش دارایی‌های خود را محاسبه می‌کردند. این محاسبات (ذخایر احتیاطی، کفایت سرمایه و …) باید توسط بازرسان خارجی بررسی میشد.
ب) آستانه‌ای برای کفایت سرمایه وضع شد که طبق آن اقدامات اصلاحی انجام شود. برای مثال کاهش شعب یا کاهش سود سهام در زمان ورشکستگی باید با توجه به این آستانه صورت می‌گرفت. وضع این آستانه تا حد زیادی فضا را برای مدارای مقام پولی تنگ کرد.
اتفاقات سال 1997 به سپردهگذاران فهماند که با وجود تضمین سپرده‌ها از طرف حاکمیت، حتی بزرگترین بانکها هم ممکن است ورشکست شوند. در نتیجه خروج سپرده‌ها از مؤسسات غیرمعتبر سرعت گرفت.
در نوامبر سال 1997 وزیر اقتصاد ژاپن اعلام کرد که تمام سپرده‌ها، اوراق بدهی بانکها و تضامین تراست ـ بانکها از طرف دولت تضمین می‌شود. در سال 1998 اجماعی بین قانونگذاران و مردم به وجود آمد که طی آن از منابع عمومی برای مشکلات حاد نظام مالی استفاده شود. در فوریه 1998 مجلس ژاپن قانونی را تصویب کرد که طی آن 30 هزار میلیارد ین (معادل 6 درصد تولید ناخالص داخلی ژاپن در آن سال) برای حل بحران اختصاص داده شود که منابع آن از طریق فروش اوراق قرضه دولتی تأمین میشد. طبق این قانون باید تا مارس 2001، بالغ بر 17 هزار میلیارد ین صرف بهبود بانک‌های ورشکسته و 13 هزار میلیارد ین صرف افزایش سرمایه بانکها میشد.
علاوه بر این دولت در مارس 1998 رقمی معادل 1800 میلیارد ین دیگر برای تقویت سرمایه بانکها تزریق کرد این اقدامات اما نتیجه بخش نبود و منجر به پایداری سیستم مالی نشد زیرا درخواست افزایش سرمایه بانکها بدون بررسی کامل ترازنامه آنها تأیید شد، زیرا کمیته متولی این امر، به اطلاعات جزئی هر بانک دسترسی نداشت. به‌عنوان مثال اعضای کمیته درباره وضعیت بانک نیپون استعلام کردند که در پاسخ، بانک مرکزی و وزارت اقتصاد ژاپن وضعیت این بانک را عادی دانستند، اما این بانک در همان سال ورشکسته شد.
اقدامات اساسی برای حل مساله
تشکیل کمیته نظارت مالی (FSA): تا پیش از این نظارت بر عهده وزارت اقتصاد ژاپن بود و توسط بخش‌های مختلفی ذیل آن انجام میشد به این کمیته اختیارات زیادی اعطا شد تا بتواند به صورت مستقل نظارت کند.
تصویب دو قانون جدید و اصلاح یک قانون: در اکتبر سال 1998 مجلس ژاپن قانون احیای مالی و قانون تقویت سریع مالی را تصویب و قانون صندوق ضمانت سپرده‌ها را اصلاح کرد تا چارچوب مورد نیاز برای گزیر ایجاد شود. این قوانین، گستره روش‌های مقابله با ورشکستگی را با ایجاد مدیر گزیر مالی و ملی کردن موقت بانکها افزایش دادند.
تاسیس شرکت مدیریت دارایی: در همان سال یک شرکت مدیریت دارایی تاسیس شد که وظیفه آن، خرید و تصفیه وام‌ها از بانک‌های ورشکسته و حتی سالم بود.
مشخص شدن ابعاد جدیدی از بحران بانکی برای دولت
در سال 1998 وزارت اقتصاد ژاپن معوقات بانکها را 76 تریلیون ین (معادل 14.8 درصد تولید ناخالص داخلی) برآورد کرد که سه برابر برآورد سال قبل از آن بود. در پی این اتفاق، کمیته نظارت مالی که زیر نظر نخست وزیر تشکیل شده بود، به‌سرعت مقررات مرتبط با محاسبه کیفیت دارایی‌ها، افشای معوقات و ارتقای استانداردهای ذخیره گیری را بهبود بخشید.
طراحی 6 اقدام دیگر
این کمیته همچنین در سال 2002 برنامه احیای مالی را با هدف بازسازی ترازنامه بانکها از طریق روش‌های زیر معرفی کرد:
_کاهش سهامداری بانکها به 100 درصد سرمایه ردیف اول تا سپتامبر 2006
_جدیت بیشتر در دسته‌بندی و ذخیره گیری تسهیلات معوق از طریق اقداماتی چون بازرسی بانک‌های بزرگ، دسته بندی وام گیرندگان و …
_کاهش 50 درصدی رشد سالیانه معوقات بانکی در سال اول و 80 درصد در سال دوم
علاوه بر این اقدامات، برای تضمین اقدام اول PFR، شرکت خرید سهام در تملک بانک (BSPC) تشکیل شد. 6 تریلیون ین از سهام شرکتهای دیگر که بانکها در تملک داشتند را خرید. بانک مرکزی ژاپن هم بین 3 سالهای 2002 تا 2004 ذیل عملیات تسهیل مقداری حدود 2 تریلیون ین از این سهام را خریداری کرد.
همچنین به منظور بهبود وضعیت اقتصاد، دولت در آوریل 2003 یک شرکت مدیریت دارایی دیگری به نام شرکت احیای صنعتی ژاپن تاسیس کرد که هدف آن، خرید وام‌های بنگاه‌ها و انتقال آن از بانک‌های دچار بحران به این شرکت بود. در نتیجه این اقدامات، مطالباتت معوق بانکها به حدود 2.9 درصد در سال 2005 کاهش یافت.
صرف 96 هزار میلیارد ین برای حل و فصل بحران بانکی
از محل صندوق ضمانت سپرده‌ها 47 هزار و 100 میلیارد ین صرف کمکهای پولی بلاعوض، تزریق سرمایه، خرید دارایی‌ها و اقدامات شد. تا سپتامبر 2008، معادل 25 هزار و 100 میلیارد ین از رقم تزریق شده به صندوق ضمانت سپرده‌ها بازگشت داده شد. بنابراین در عمل حدود 22 هزار میلیارد ین توسط مالیات‌دهندگان پرداخت شد.
در مجموع بحران بانکی ژاپن و البته خطای مقامات اقتصادی در مدارا با آن، هزینه سنگینی به اقتصاد این کشور تحمیل کرد. هزینه ذخیره‌گیری برای معوقات و هزینه معوقات سوخت شده بین سالهای 1992 تا 2004 حدود 96 هزار میلیارد ین برآورد می‌شود. براساس یک محاسبه دیگر، مجموع هزینه ناشی از کاهش رشد اقتصادی از سال 1997 تا 2000 معادل 18 درصد تولید ناخالص داخلی ژاپن بوده است.
محاسبه دلاری هزینه‌های دولت ژاپن برای حل و فصل بحران بانکی باید براساس نرخ برابری ین و دلار در همان دوران باشد، اما اگر بخواهیم براساس نرخ برابری ین و دلار در تاریخ امروز محاسبه کنیم، دولت ژاپن برای حل بحران بانکی بیش از 691 میلیارد هزینه کرده است. بررسی وضعیت بحران بانکی ژاپن نشان می‌دهد اگر مقامات ژاپن یک دهه زودتر اقدام می‌کردند، قطعا با هزینه و تبعات بسیار کمتری می‌توانستند بحران بانکی حل و فصل کنند.