صدور رای شورای رقابت علیه انحصار در بازار شرکتهای پرداخت
در جلسه پانصد و چهل و یک شورای رقابت مورخ ۱۴۰۱/۱۱/۰۸ که با موضوع اخلال در رقابت، ایجاد انحصار و اعمال محدودیت شدید در اعطاء مجوز شرکت ارایه دهنده خدمات پرداخت الکترونیک (PSP)برگزار شده، آمده است:
صدور رای شورای رقابت علیه انحصار در بازار شرکتهای پرداخت
در خصوص شکایت انجمن صنفی فنآوریهای نوین مالی از بانک مرکزی (به شماره ۱۲۵۶/۰۰/۱۷ مورخ ۱۴/۰۶/۱۴۰۰ ) دایر بر اخلال در رقابت، ایجاد انحصار و اعمال محدودیت شدید در اعطاء مجوز شرکت ارایه دهنده خدمات پرداخت الکترونیک (PSP)، شورای رقابت با توجه به رسیدگی به عمل آمده در دو نوبت جلسات بررسی شکواییه، گزارش کارشناسی مرکز ملی رقابت، تحقیقات، مستندات و سایر اوراق و شواهد موجود در پرونده، به شرح ذیل مبادرت به صدور و اعلام رأی می نماید: نخست در مورد محور اول موضوع شکایت شاکی مبنی بر امتناع بلاوجه مشتکی عنه از صدور مجوز فعالیت شرکت ارایه دهنده خدمات پرداخت الکترونیک (PSP)؛ نظر به منطوق و مدلول احکام ماده ۷ اصلاحی قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ ( اصلاحات و الحاقات به موجب ماده ۲ از قانون اصلاح مواد ۱ و ۷ قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی و اصلاحات بعدی آن مصوب ۱۵/۱۱/۱۳۹۹) و بویژه تبصره دو از آن، معاونت ذیربط در بانک مرکزی از مقطع زمانی صدور مجوز برای ۱۲ شرکت فعال در این حوزه (سال ۱۳۹۱)، تا زمان تصویب و ابلاغ ضوابط جدید (مصوب مورخ ۱۰/۰۲/۱۴۰۱ کمیسیون پولی و بانکی بانک مرکزی و ابلاغی مورخ ۲۰/۰۵/۱۴۰۱) و بارگذاری آن در درگاه ملی مجوز ها، اساساً درخواست و مدارک سایر متقاضیان را نپذیرفته و به جریان نگذاشته بوده و با عنایت به قرائن موجود قصد و رویه این بانک بر عدم صدور مجوز جدید (طی دوره زمانی مذکور) بوده است و از طرفی تمام ۱۲ مجوز صادره در این حوزه در یک تاریخ مشخص (۰۱/۰۸/۱۳۹۱) صادر گردیده و از آن تاریخ به مدت ده سال هیچ مجوز فعالیت دیگری از ناحیه بانک مرکزی صادر نشده است. با دقت نظر به وجود ظرفیت بسیار بالا در سمت تقاضا در حوزه پرداخت الکترونیک و اینکه اصولاً عدم صدور مجوز به جهت عدم نیاز یا تکمیل و اشباع بازار با منع ماده ۷ اصلاحی مواجه است. همینطور ایجاد محدودیت بر تجارت و رقابت در این بازار در لایحه دفاعیه بنا به ملاحظاتی مورد تأیید مشتکی عنه قرار گرفته و بدین ترتیب ابراز داشته: « … این بانک عقد تفاهم نامه جدید را مشروط به شاخص های جدی و حائز اهمیتی نظیر نیاز بازار و صلاحیت شرکت های متقاضی می داند. لذا محدود سازی تعداد ارائه دهندگان خدمات پرداخت بر اساس ملاحظات فوق، به منظور جلوگیری از نابسامانی فضای کسب و کار پرداخت الکترونیک در کشور از منظر قانون گذاری و فراهم نمودن امکان نظارت کامل و همه جانبه بر شبکه پرداخت الکترونیک، از اهمیت بالایی برخوردار است…». از طرف دیگر در خصوص احکام ذیل ماده ۷ اصلاحی قانون اجرای سیاستهای اصل ۴۴، از آنجا که در مقطع تقدیم شکایت، این مجوز در درگاه ملی مجوزها بارگذاری گردیده بود و ضوابط نحوه صدور مصوب رئیس کل بانک مرکزی داشته است ( با وجود اینکه این مقررات بعداً به موجب ضوابط اجرایی تأسیس، فعالیت و نظارت بر شرکت های ارایه دهنده خدمات پرداخت، تغییر یافته و در درگاه ملی مجوزها بارگذاری شده است)، لذا اقدام مشتکی عنه در عدم پذیرش تقاضا و مدارک متقاضیان و یا مبادله تعهدنامه ها و موافقتنامه های مورد نظر در یک دهه اخیر به جهت عدم نیاز یا اشباع بازار یا هر امر بلاتوجیه دیگر، نقض تبصره (۲) از ماده (۲) قانون صدرالذکر و نتیجتاً اخلال در رقابت موضوع ماده ۴۵ این قانون تشخیص می گردد. در مورد تطبیق محور دوم از شکایت بر ماده ۵۲ از قانون اشعاری نظر به اینکه در ده سال اخیر به غیر از ۱۲ شرکتی که دفعتاً واحدتاً مجوز فعالیت را دریافت نموده اند و تمامی آنها نیز به بانکها وابستگی دارند، بانک مرکزی به رقیب و فعال اقتصادی دیگری امکان ورود به این بازار را نداده است و در ضوابط اخیر التصویب نیز ضرورت وابستگی شرکت متقاضی به بانک ها (از طریق لزوم تملک ۵۱ درصدی سهام شرکت توسط بانک یا مؤسسات اعتباری غیر بانکی) استمرار یافته است؛ لذا این بازار با ارزش بالای مالی و حجم بسیار زیاد تراکنش ها و کارمزد دریافتی (از نظر تعداد و مبلغ) از بدو اجرای فناوری پرداخت الکترونیک مبتنی بر کارت در اختیار بانک ها و مؤسسات اعتباری قرار داده شده که جمیع جهات فوق تشکیل دهنده قرائن و اماراتی مبنی بر حمایت، کمک و ترجیح به نفع ایشان بوده و مآلاً اعطاء امتیاز دولتی بطور ترجیح بلامرجح و بصورت تبعیض آمیز و محصور به مؤسسات اعتباری ارزیابی و موجبات نقض ممنوعیت موضوع ماده ۵۲ را محرز می نماید. ضمن اینکه ماده ۱۵ از ضوابط مذکور علاوه بر برخورد و تعارض با مواد قانونی آمره ضد انحصار مقرر در قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، با تکالیف مقرر برای بانک مرکزی در تصویبنامه (شماره ۱۰۷۸۳۷/ت۵۴۲۵۱۰ ه ، مورخ ۱۵/۰۸/۱۳۹۷) هیأت وزیران نیز مغایرت دارد. با عنایت به جزء ب از بند الف این تصویبنامه که مقرر داشته:
«بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران موظف است: سازوکارهای لازم برای فراهم آوردن رفع انحصار موجود و ایجاد فضای رقابتی در خصوص فعالیت شرکت های ارایه دهنده خدمات پرداخت و شرکت های فناوری مالی را ظرف سه ماه از تاریخ ابلاغ این تصویب نامه فراهم نماید».
وضعیت فعلی علاوه بر اینکه موجب تسلط کامل ۱۲ شرکت بر بازار شده است از طریق تحقق برخی مصادیق مقرر در بند ۲۰ از ماده یک قانون (انحصار، اضرار به عموم، منتهی شدن به تمرکز و تداول ثروت در دست افراد و گروه های خاص، کاهش مهارت و ابتکار) موضوع اخلال در رقابت را محرز می نماید. حمایت دولتی مزبور عملاً منجر به این می گردد که یک شرکت متقاضی با برخورداری از توان مالی و سطح فناوری بالا به دلیل آنکه وابسته به بانک نیست، نتواند وارد بازار شود. بویژه اینکه کاهش کارمزد تراکنش ها و کاهش اشکالات و معضلات شبکه پرداخت الکترونیک، ارتباط مستقیم و تنگاتنگی با ارتقای مستمر فناوری های روزآمد مالی و توسعه رقابت بین بنگاه های فعال در این بازار و رفع انحصار دارد. ضمن اینکه با توسعه رقابت، پذیرندگان می توانند برای دریافت خدمات ارزش افزوده از شرکت های PSP ، حق انتخاب داشته باشند.
در مورد دفاعیات بانک مرکزی مبنی بر اینکه به موجب بند (۳-۲) ذیل ماده (۳) «مقررات ناظر بر عملیات مجاز بانکی» مصوب شورای پول و اعتبار، «ارائه انواع ابزارهای پرداخت» در زمره عملیات بانکی محسوب گردیده است و لذا با توجه به ماهیت عملیات شرکت های ارایه دهنده خدمات پرداخت و با عنایت به صلاحیت های نظارتی بانک مرکزی حداقل میزان تملک سهام شرکت توسط مؤسسات اعتباری و واحدهای وابسته به آنها ۵۱ درصد تعیین گردیده است؛ با دقت نظر به تعاریف ذیل ماده (۱) از مقررات مذکور که عمليات بانکي، دريافت سپرده و به کارگيري آن در قالب اعطاي تسهيلات يا ايجاد اعتبار، تعیین گردیده و از طرفی مستفاد از صدر ماده (۳) از این مقررات دایر بر اینکه: چنانچه هر يک از فعاليت هاي زير در چارچوب قوانين و مقررات مربوطه توسط بانک انجام شود، عمليات بانکي محسوب مي گردد؛ بنابراین ارائه انواع ابزارهاي پرداخت، در صورتی عملیات بانکی محسوب می گردند که منحصراً و به تنهایی توسط بانک انجام گیرند. لذا در مورد خدمات شرکتهای PSP که اصولاً تسهیل کننده پرداخت الکترونیک مبتنی بر کارت است و در پرداخت، انتقال وجه و تسویه نهایی علاوه بر این شرکت، شرکت شاپرک، بانک عامل و پذیرنده نیز دخالت دارند، مصداق بند مذکور نمی باشد. ضمن اینکه در هیچیک از مقررات حاکم و لازم الاتباع، تصریحی مبنی بر اینکه عملیات شرکت PSP ، عملیات بانکی تلقی و منحصراً باید توسط بانکها یا شرکتهای وابسته به آنها اجرا گردد، وجود ندارد. علاوه بر اینها با عنایت به اینکه فرآیند صدور مجوز فعالیت شرکت PSP در ضوابط مربوط، چند مرحله ای (موافقتنامه اصولی، اجازه نامه اولیه، اجازه نامه تأسیس، مجوز فعالیت) و سخت گیرانه مقرر شده و برای مدیران و اشخاص حقیقی و حقوقی متقاضی تملک بیش از یک درصد از سهام شرکت شرایط ویژه ای برقرار گردیده و همینطور نسبت به تخلفات آنها مجازاتهایی تا حد ابطال مجوز (بدون رعایت تناسب تخلف و مجازات و صرفاً به صلاحدید بانک مرکزی) تأسیس شده و حداقل سرمایه شرکت متقاضی نیز با افزایش شدید به مبلغ ده هزار میلیارد ریال تعیین گردیده، لذا رعایت الزامات مربوط به احراز صلاحیت شرکت متقاضی، نظارت مؤثر بانک مرکزی و حفاظت از ثبات و امنیت شبکه پرداخت الکترونیک، قابل تأمین خواهد بود. بنا به مراتب در صورت نظارت جدی بانک مرکزی پیرامون اجرای الزامات مقرر در ضوابط اجرایی ناظر بر این مجوز، از جمله فعالیت کمیته های حسابرسی، ریسک و امنیت و رعایت مقررات (تطبیق) و برخورداری از زیرساخت فناوری قوی به همراه برنامه مقابله با کلاهبرداری و ارایه پشتیبانی فعال در مدیریت تراکنش های اصلاحی و مغایرت مالی، النهایه ضرورت فنی مبنی بر وابستگی شرکت PSP به بانک وجود نخواهد داشت.
بنا به جهات و مراتب فوق، با احراز تخلف بانک مرکزی در نقض تبصره (۲) از ماده (۷) اصلاحی قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی (تخلفی که مشمول مرور زمان نشده و مصداق رویه های ضد رقابتی ماده ۴۵ از این قانون است) و نقض ممنوعیت ضد رقابتی موضوع ماده ۵۲ از این قانون؛ نظر به اینکه ماده ۱۵ ضوابط اجرایی ناظر بر این مجوز (میزان تملک سهام شرکت توسط مؤسسات اعتباری و واحدهای وابسته به آنها حداقل ۵۱ درصد می باشد) موجبات حمایت و اعطای امتیاز تبعیض آمیز از بانکها و مؤسسات اعتباری غیر بانکی را بعمل خواهد آورد و از طرفی شرط لازمه خاتمه نقض ممنوعیت مذکور و اجرای الزامات ماده ۵۲، رفع این حمایت و اعاده وضع به حال سابق است و نیز نظر به اینکه رفتار انحصاری و ضد رقابتی مقرر در این ماده در زمره رویه های ضد رقابتی مطمح نظر مقنن بوده و وفق بند (۱) از ماده ۵۸ و صدر ماده ۶۲ از قانون اشعاری، شورای رقابت تنها مرجع تشخیص و رسیدگی به رویه های ضد رقابتی بوده و مکلف است در صورت احراز در چهارچوب ماده ۶۱ از این قانون تصمیم بگیرد؛ لذا با احراز ارتکاب رویه های ضد رقابتی پیش گفته، شورای رقابت به اتفاق آراء حاضرین، مستنداً به صدر و بند (۳) از ماده اخیر الذکر تصمیم به صدور دستور به توقف مشتکی عنه از ادامه ارتکاب رویه ضد رقابتی مذکور و عدم تکرار آن، از طریق الزام ایشان به اصلاح ماده ۱۵ از ضوابط اجرایی تأسیس، فعالیت و نظارت بر شرکت های ارایه دهنده خدمات پرداخت، صادر می نماید. در اجرای تکلیف فوق و رفع انحصار این مجوز فعالیت به بانک ها و مؤسسات اعتباری غیر بانکی، بانک مرکزی موظف است ظرف مدت دو ماه از تاریخ قطعیت این دادنامه، ماده ۱۵ از دستورالعمل فوق تحت عنوان ضوابط ناظر بر ترکیب سهامداری شرکت را اصلاح نماید و در این راستا، شرط “تملک حداقل ۵۱ درصد از سهام شرکت PSP توسط بانک ها و مؤسسات اعتباری غیر بانکی” را از شرایط صدور مجوز فعالیت شرکت ارایه دهنده خدمات پرداخت الکترونیک حذف نموده و دستورالعمل مربوط را بر این مبنا اصلاح و مراتب اجرای آن را به شورا گزارش نماید.
تصمیم شورای رقابت حضوری و وفق ماده ۶۳ قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، ظرف مدت بیست روز از تاریخ ابلاغ به ذینفع قابل تجدید نظر خواهی در هیأت تجدید نظر موضوع ماده ۶۴ این قانون خواهد بود.